完善民营企业进入武器装备建设领域 政策制度的思考

文章来源：《宏观经济研究》2018年第10期

文章作者：何家干，原总装备部综合计划部装备工作研究室

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确：“引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域。”推进民营企业进入武器装备建设领域，关键是要完善政策制度。

关于民营企业进入武器装备建设领域的重要性

改革开放以来，民营企业以其自身独特的体制机制优势，焕发出越来越多的发展活力，在武器装备科研生产和配套建设中发挥了越来越重要的作用，已成为武器装备建设的重要一极。近些年来，民营企业进入武器装备科研生产和维修领域取得了明显成效，但还存在一些突出问题，制约民参军的思想观念、体制障碍、利益藩篱依然存在，推进难度较大。

思想认识的问题。一些同志担心，竞争意识较强的民营企业进入军品市场，会引发过度竞争，会使一部分军工在竞争中处于劣势，影响国防科技工业的可持续发展，影响社会稳定。

民口企业难以参与竞争。竞争是民营企业参与装备科研生产的理想渠道，但目前竞争性采购范围较窄、规模小、比例很低，竞争作为资源优化配置的作用远未发挥。

风险防范制度不健全。民营企业虽然拥有许多优势，但大部分企业资本规模偏小，抵抗风险能力弱，平均寿命低。如果监督不到位，往往容易引发后果。

法律法规建设滞后，已出台政策约束力不强。目前，在武器装备建设领域，中国尚无一部规范军地双方关系的基本法律，一方面军地双方的权利难以得到法律保障，另一方面难以从法律上推动军民融合深度发展。

党的十九大报告指出：“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。” “支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是中国国防科技和武器装备建设的根本。

一方面，必须毫不动摇地坚持军工企业的主体地位和主导作用。

另一方面，必须毫不动摇地“引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域”，营造以国防科技工业体系为核心、以全社会资源为基础、以优势民营企业为重要补充的武器装备领域军民融合发展态势，形成优势企业脱颖而出、创新能力竞争迸发、技术成果各得其用、市场有序良性竞争、武器装备建设跨越发展的良好局面。

完善民营企业进入武器装备建设领域政策制度

十九届中央军民融合发展委员会第一次全体会议指出，要实现关键性改革突破，加快国防科技工业体制改革、装备采购制度、军品价格和税收等关键性改革，加快破除“民参军”、“军转民”壁垒。

深化装备采购制度改革

加快实现采购模式由单一平台采购向复杂武器系统采购，由单一来源方式为主采购向招标竞争为主采购转变，由单一采购的“小采购”向预研、研制、订购、试验、维修等的“大采购”转变，武器装备采购管理由行政手段为主向经济、法律、行政手段相结合的模式转变，武器装备采购工作由科研、订购、维修保障分段管理模式转变为适应全系统全寿命管理要求的一体化管理模式。

1.健全以“竞争”为核心的“四个机制”

一是健全竞争机制。将竞争作为武器装备采购的主要形式，进一步加大竞争性采购、集中采购、一体化采购力度，打破军工部门界限、行业界限、所有制界限，培育竞争主体，营造公开、公平、公正的竞争环境，扩大竞争基础，形成军品市场有序开放竞争的局面。

二是健全评价机制。将评价作为决策的基本依据，构建相对独立的评价机构和试验鉴定体系，积极引入第三方独立评价等制度。

三是健全监督机制。将监督作为廉政建设的重要手段，建立规划计划制定、项目管理、监督评价职能和机构相对分开、相互制衡的武器装备采购组织体系，全面开展合同审计、经费审计和绩效审计等工作，加大对武器装备采购决策、管理、执行机构和人员的检查监督与处罚力度，建立承制单位资质联合监管机制。

四是健全激励机制。将激励作为推进创新的重要动力，对各类企业参与武器装备建设在投资、价格、税收、金融等方面实施同等优惠政策，对拥有自主知识产权的武器装备采购项目实施奖励，鼓励采用激励型武器装备采购合同。

2.加快调整完善武器装备市场准入制度

长期以来，我军武器装备市场准入实行“四证”管理制度，这些管理制度的建立，对于提升武器装备科研生产能力、提高武器装备建设质量效益、确保国家秘密安全发挥了重要作用。随着社会主义市场经济逐步完善和武器装备快速发展，“四证”管理与武器装备建设发展不相适应问题逐渐显现。面对新形势新要求，现行准入制度和管理工作存在着多头管理、重复审查，制度衔接不畅、审查程序繁琐、审批周期过长、准入“门槛”偏高等问题，与“民参军”的迫切需要不相适应，迫切需要改进现行准入管理制度。要坚持问题导向，消除准入壁垒，降低进入“门槛”，强化监督管理，构建协调顺畅、简明规范、高效有序、安全保密的武器装备科研生产和维修领域准入管理制度。

一方面，要放宽市场准入。加大“放管服”改革力度，推进科学规范、安全高效的准入退出制度建设。健全武器装备科研生产准入退出动态调整机制，精简优化许可管理范围，减少许可项目数量，规范退出标准和流程。当前，在实现承制资格审查与体系认证“两证合一”基础上，实行武器装备科研生产许可与武器装备承制单位资格两证联合审查“两证融合”，推进多证融合。规范武器装备科研生产定密和招投标工作，凡不属于国家秘密事项的，不再纳入保密资格认定等行政许可范围；凡不需要承制单位具有保密资格的武器装备科研生产项目，不得将保密资格作为招投标条件。

另一方面，要加强市场监管。加大资格审查全过程监管力度，强化日常监管、随机抽查，建立失信惩戒制度和承制单位“黑名单”制度，推动形成“渠道畅通、管理规范、宽进严出”态势。

推进军品价格改革

随着社会主义市场经济体制的不断完善、国家价格市场化改革的深化、武器装备研制生产主体日趋多样化和武器装备采购制度的推进，当前军品价格法规制度相对滞后、形成机制不够科学合理、配套保障手段不足等深层次矛盾和问题逐渐突出，军品价格工作与新形势新任务的要求已不相适应，迫切需要大力推进改进。现行军品计价办法带有浓厚的计划经济色彩和较强的保护军工企业特点。自1995年《军品价格管理办法》《国防科研项目计价管理办法》颁发以来，军品价格管理办法和国防科研计价办法，一直是采用计划成本加上5%利润的模式。这种模式不分行业、不分地域，成本越高，获利的绝对额越大，不利于军工企业降低装备研制、生产成本，抑制了企业加强管理、降低成本的积极性，也不利于调动总体单位开展分层次、分系统竞争。

加快军品价格改革步伐，形成主要由市场决定价格的机制。突出机制创新，实现由“事后定价”向“事前预测、事中控制、事后审核”的全程价格管控转变。突出方式创新，实现由“单一定价模式”向“多种定价模式”转变。突出制度创新，实现由“计划定价”向“市场定价”转变。突出管理，实现由“分段管理”为主向“全系统管理”转变。

推进军品税收改革

现行军品税收政策不平等，对军工企业和民口企业实行“双轨制”。军工企业生产的军品（包括总承和配套产品）均享受增值税、土地使用税等减免优惠政策，而民品企业生产的军品，只对部分主要装备在总装企业就总装成品免征增值税，且退税周期过长。这种有失公平的政策加重了民口企业参与军品市场竞争的负担。一些民营企业因军品退税环节较多和周期过长等因素，影响资金周转退出了装备科研生产。

改革现行军品税收政策，按照公平、高效的原则，对从事武器装备科研生产的各类企事业单位执行统一的税收政策。